اجازه تغییر کاربری تا 500 متر در اراضی زراعی و باغ

آیا مالکین اراضی و باغ ها اجازه ساخت تا متراژ 500 متر دارند؟

در این مقاله از وب سایت مهدی نائینی قصد داریم قوانین تغییر کاربری اراضی زیر 500 متر و مواردی از این محاکم را بررسی کنیم.

طمع و سودجویی بسیاری از مالکین اراضی باعث شده است زمین های خارج از بافت شهری با کاربری زراعی و باغ تغییر کاربری داده و به ملک مسکونی تبدیل گردد. این عطش تا حدی میباشد که علی رغم پیگیری دادستان و ارگان های ناظر و انتشار تصاویر تخریب بناهای غیر مجاز همچنان شاهد این عملکرد میباشیم.

نهایتا قانون گذار با تصویت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها این اقدام را ممنوع اعلام کرده و در همین خصوص رای وحدت رویه نیز از دیوان عالی کشور صادر گردیده که بررسی آن خواهیم پرداخت.

اختلاف برداشت در قانون

تبصره 1 ماده 2 قانون مذکور اینطور مقرر میدارد: «تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها برای سکونت شخصی صاحبان زمین (تا 500 متر مربع) فقط برای یک‌بار و احداث دامداری‌ها، مرغداری‌ها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه‌ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود.»
ماده 2 نیز مقرر میدارد:« در مواردیکه به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده می‌شود هشتاد درصد (۸۰%) قیمت روز اراضی و‌باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانه ‌داری کل کشور واریز می‌گردد» عده ای میزان 500 متر مذکور در این تبصره را ملاک دانسته اند و اعتقاد دارند اگر شخصی تا 500 متر تغییر کاربری را لحاظ کند مشمول مجازات نمیباشد. اما گروهی دیگر معتقدند این معیار و ضابطه 500 متری، فقط مربوط به تبصره 1 ماده 2 قانون است و ربطی به دیگر مواد ندارد.
این گروه به ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها استناد می‌کنند که اذعان میدارد: «کلیه مالکان یا متصرفان اراضی زراعی و باغ‌های موضوع این قانون که به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 این قانون اقدام به تغییر کاربری کنند، علاوه بر قلع و قمع بنا، به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده ‌است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا شش ‌ماه محکوم خواهند شد.» مشاهده می‌شود که در این قانون هیچ حد نصابی تعیین نشده است و هر تغییر کاربری بدون شرایط قانون حتی اگر یک متر باشد، جرم است. در اختلاف پیش آمده بین محاکم استان مازندران که بیشترین درگیری را با موضوع تغییر کاربری دارد علت اختلاف را میتوان همین برداشت متفاوت از قانون دانست که سرانجام این اختلاف برداشت به صدور رای وحدت رویه منتهی شد.

معیار و مبنا قرار دادن 500 متر مربع

رای اولیه از شعبه 102 دادگستری شهرستان چالوس بدین شرح صادر گردیده است:: «در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی علیه آقای غلام‌رضا… دایر بر تغییر کاربری غیرمجاز صد مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی، از توجه به اوراق پرونده و تحقیقات معموله و صرف نظر از کیفرخواست صادره، نظر به قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اصلاحی 1/8/1385 و رعایت تبصره 1 ماده 3 قانون فوق و کم بودن تغییر کاربری متهم در اراضی زراعی تا حد احصاءشده در قانون مذکور، بنابراین دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب متهم موصوف از اتهام انتسابی را صادر و اعلام می‌کند.» رای صادره مورد اعتراض قرار گرفته و نهایتا شعبه 5 دادگاه تجدیدنظر مقرر داشته: «سازمان جهاد کشاورزی از آقای غلام‌رضا… به اتهام تغییر کاربری به صورت غیرمجاز در 100 مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی مورد پیگرد قرار گرفته سرانجام شعبه 102 دادگاه کیفری چالوس به لحاظ اینکه میزان تغییر کاربری از حد نصاب مقرر در قانون کمتر است و بزهی واقع نشده است، قرار منع پیگرد صادر کرده، آنگاه اداره شاکی از این رأی به تجدیدنظرخواهی برخواسته است. اینک دادگاه با نگرش به مندرجات پرونده اعتراض را نادرست می‌انگارد و رأی براساس موازین قانونی صادر شده و خدشه‌ای بر آن وارد نیست. با تصحیح ماده استنادی دادگاه نخستین به تبصره 1 ماده 2 قانون حفظ کاربری مصوب 1374 با اصلاحات مورخ 1/8/1385 به استناد ماده 257 قانون آیین دادرسی کیفری، دادنامه پیش گفته را تأیید و استوار می‌کند، این رأی قطعی است.»

500 متر ملاک تعلق عوارض است نه وقوع جرم

در پرونده ای دیگر شعبه شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس در مورد اتهام آقای رسول… با همین اتهام چنین اظهارنظر نموده است : «در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی شهرستان چالوس علیه آقای رسول، دایر بر تغییر کاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در روستای عباس کلاچالوس، از توجه به اوراق پرونده و ملاحظه شکایت اداره شاکی و گزارش اعضای اکیپ و دهگردشی و صورت‌جلسه اعضای کمیسیون ارزشیابی در خصوص تغییر کاربری و عدم حضور متهم در جلسه دادگاه و نظر بر اینکه به موجب قانون اخیرالتصویب مورخ 1/8/1385 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها مصوب 31/3/1374 و رعایت تبصره 1 ماده 3 قانون فوق چون تغییر کاربری مشتکی‌عنه به مساحت 250 مترمربع از اراضی زراعی است و قانون مذکور تغییر کاربری زیر 500 مترمربع را مشمول عوارض و مجازات آن قانون ندانسته، بنابراین دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب صادر و اعلام می‌کند…»
این رای نیز که همانند رای سابق از شعبه 102 صادر گردیده مورد اعتراض قرار گرفته و این بار دادگاه تجدیدنظر اعلام میکند: «در خصوص تجدیدنظرخواهی مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان چالوس نسبت به دادنامه شماره 138ـ27/2/1386 صادرشده از شعبه 102 دادگاه جزایی چالوس که متضمن قرار منع تعقیب نسبت به تجدیدنظرخوانده آقای رسول… از اتهام تغییرکاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در روستای عباس کلا چالوس می‌باشـد، نظر به اینـکه وصف جـزایی تغییر کاربری کمتر از مـساحت 500 متـرمربع زایل نشده است بلکه به کمتر از مساحت مذکور، عوارض تعلق نمی‌گیرد بنابراین دادگاه ضمن وارد دانستن تجدیدنظرخواهی به عمل آمده، مستنداً به فراز دوم بند (ب) ماده 257 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری دادنامه معترض‌عنه را نقض و جهت ادامه رسیدگی به مرجع محترم صادرکننده رأی بدوی اعاده می‌کند این رأی حضوری و قطعی است.»

اختلاف در برداشت از قانون

مشاهده می‌شود که با استنباط از تبصره 1 اصلاحی سال 1385 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها مصوب 1374 و ماده 3 این قانون آرای مختلفی صادر شده است. یک شعبه با تصویب این تبصره، وصف کیفری مرتکبین تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به مسکونی در مساحت کمتر از 500 مترمربع را منتفی دانسته است، اما شعبه دهم در همین شرایط تعقیب کیفری متهم و مجازات وی را تجویز کرده است. به همین دلیل در اجرای ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری، موضوع برای صدور رأی وحدت رویه قضایی در هیات عمومی دیوان عالی کشور مطرح شد.

ملاحظه میگردد شعبه 102 در هر دو رای صادره تغییر کاربری کمتر از 500 متر را به استناد تبصره 1 ماده 2 قانون حخفظ کاربری اراضی جرم نداسته و همینطور در رای صادره از شعبه 5 تجدیدنظر نیز این استدلال پذیرفته شده لکن استدلال مذکور به نظر شعبه دیگر دادگاه تجدید نظر صحیح نبوده و وصف مجرمانه باقی است که این استدلال نیز ناشی از استناد به ماده 3 قانون مذکور میباشد که بدون لحاظ میزان تغییر کاربری هر گونه تغییر کاربری را جرم دانسته و تعیین مجازات نموده است. نهایتا به علت صدور آرای متفاوت موضوع جهت تصمیم نهایی و حل اختلاف به دیوان عالی کشور ارجاع میگردد.

نظر دادستان

پیش از صدور رای وحدت رویه نظر دادستان به عنوان مقام صاحب نظر اخذ میگردد که در این نظریه دادستان محترم وقت استدلال شعبه 5 دادگاه تجدید نظر را پذیرفته و اینچنین اعلام نظر مینماید:

1-مستفاد از ماده 1 و تبصره 1 همین ماده از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی این است که قانونگذار مصداق تغییر کاربری را مواردی می‌داند که اراضی زراعی و باغ‌ها از حالت زراعی و باغ بودن خارج شود و به همین دلیل در تبصره 4 از ماده یک احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و امثال آن را تغییر کاربری به حساب نیاورده است.

2- در مفاد تبصره 1 ماده 2 نیز استفاده می‌شود که احداث مسکن در اراضی زراعی و باغ‌ها تا 500 متر مربع را که در زمره موارد استثنا‌ء شده موضوع تبصره 4 ماده یک آمده است تغییر کاربری نیست و قابلیت تعقیب جزایی ندارد.

3- موضوع ماده 2 از همین قانون که برای موارد مذکور عوارض تعیین کرده است مربوط به جایی است که با مجوز کمیسیون مربوطه کل زمین یا باغ تغییر کاربری داده شده است و به همین جهت نگفته، عوارض قسمتی که تغییر کاربری داده شده است اخذ شود، بلکه 80 درصد قیمت اراضی و باغ‌های مذکور به صورت مطلق آمده است.

پس از اعلام نظر دادستان محترم وقت هیات عمومی دیوان عالی کشور طی رای شماره 724 مورخ 24/2/1391 نهایتا اعلام میکند:

رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عالی کشور

«تغییرکاربری اراضی زراعی تا 500 مترمربع، برای سکونت شخصی صاحبان زمین اگر با اجازه اعضای کمیسیون موضوع تبصره 1 اصلاحی سال 1385 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها باشد، طبق تبصره 1 ماده 2 این قانون فقط برای یک‌بار از پرداخت عوارض قانونی معاف خواهد بود.»

مفاد این تبصره به معافیت از مجازات افرادی که بدون اخذ مجوز از کمیسیون مزبور اقدام به تغییرکاربری کرده‌اند دلالت نمی‌کند؛ زیرا ماده 3 قانون مرقوم، این قبیل اشخاص را کلا قابل تعقیب دانسته و موارد استثنایی و خارج از شمول مجازات نیز در تبصره 4 همین ماده صراحتاً ذکر شده است. بنابراین به نظر اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عالی کشور تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به منظور سکونت مطلقاً ممنوع و مرتکبان آن قابل تعقیب کیفری می‌باشند و رأی شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر مازندران در حدی که با این نظر مطابقت داشته باشد صحیح و قانونی تشخیص می‌گردد. این رای وحدت رویه طبق ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای کلیه شعب دادگاه ها و دیوان عالی کشور لازم‌الاتباع خواهد بود.

گزارش پرونده جهت استحضار علاقه مندان به مطالعه بیشتر

احتراماً، معروض می دارد: حسب محتویات پرونده های کلاسه 768ـ 86/5/ت و 86/13/ک102 محاکم تجدیدنظر استان مازندران از شعب پنجم و دهم دادگاه های تجدیدنظر این استان طی دادنامه های 715ـ 25/5/1386 و 848 ـ 17/6/1386 با اختلاف استنباط از تبصره یک ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها اصلاحی 1/8/1385 و ماده 3 این قانون، در مواردی که وسعت اراضی تغییرکاربری داده شده کمتر از پانصد مترمربع بوده باشد، آراء متهافت صادر گردیده است که خلاصه جریان آن به شرح ذیل است:

1ـ حسب محتویات پرونده کلاسه 768ـ 86/5/ت شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر مازندران، شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس، در پرونده کلاسه 85/816/ک دادنامه شماره 125ـ 23/2/1386 را که عیناً منعکس می گردد، صادر نموده است:

« در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی شهرستان چالوس علیه آقای غلام رضا– س دایر بر تغییر کاربری غیرمجاز صدمترمربع از اراضی زراعی به مسکونی، از توجه به اوراق پرونده و تحقیقات معموله و صرف نظر از کیفرخواست صادره، نظر به قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها اصلاحی 1/8/1385 و رعایت تبصره یک ماده 3 قانون فوق الایماء و میزان قلّت تغییر کاربری متهم در اراضی زراعی تا حد احصاء شده در قانون مذکور، لذا دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب متهم موصوف از اتهام انتسابی را صادر و اعلام می نماید. رای صادره حضوری و ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در مرکز استان مازندران است.» از این رای در فرجه قانونی تجدیدنظرخواهی شده که پس از طرح در شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران، به شرح ذیل به صدور دادنامه 715ـ 25/5/1384 منتهی شده است:

.

« سازمان جهاد کشاورزی از آقای غلام رضا – س به اتهام تغییر کاربری به صورت غیرمجاز در یکصد مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی مورد پیگرد قرار گرفته است. سرانجام شعبه 102 دادگاه کیفری چالوس در دادنامه 125ـ23/2/1386 به لحاظ اینکه میزان تغییرکاربری از حدنصاب مقرر در قانون کمتر است و بزهی واقع نشده است قرار منع پیگرد صادر نموده، آنگاه اداره شاکی از این رای به تجدیدنظرخواهی برخواسته است. اینک دادگاه با نگرش به مندرجات پرونده اعتراض را نادرست می انگارد و رای براساس موازین قانونی صادرشده و خدشه ای بر آن وارد نمی باشد. با تصحیح ماده استنادی دادگاه نخستین به تبصره یک ماده 2 قانون حفظ کاربری مصوّب 1374 با اصلاحات مورخ 1/8/1385 به استناد ماده 257 قانون آیین دادرسی کیفری، دادنامه پیش گفته را تایید و استوار می نماید، این رای قطعی است.»

2ـ به دلالت محتویات پرونده کلاسه 86/13/ک102 شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس در مورد اتهام آقای رسول –  ط به دلیل تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی، طی دادنامه شماره 138ـ 27/2/1386 به شرح ذیل اتخاذ تصمیم نموده است:

«در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی شهرستان چالوس علیه آقای رسول – ط، دایر بر تغییرکاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغ ها واقع در روستای عباس کلاچالوس، از توجه به اوراق پرونده و ملاحظه شکایت اداره شاکی و گزارش اعضای اکیپ و دهگردشی و صورت جلسه اعضای کمیسیون ارزشیابی در خصوص تغییر کاربری و عدم حضور متهم در جلسه دادگاه و نظر بر اینکه به موجب قانون اخیرالتصویب مورخ 1/8/1385 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها مصوب 31/3/1374 و رعایت تبصره یک ماده 3 قانون فوق الایماء چون تغییر کاربری مشتکی عنه به مساحت 250مترمربع از اراضی زراعی است و قانون مذکور تغییرکاربری زیر پانصد مترمربع را مشمول عوارض و مجازات آن قانون ندانسته، لذا دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب صادر و اعلام می نماید…» که براثر اعتراض اداره شاکی اعضای محترم شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران به موجب دادنامه 848 ـ 17/6/1386 به شرح ذیل اتخاذ تصمیم نموده اند:
«در خصوص تجدیدنظرخواهی مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان چالوس نسبت به دادنامه شماره 138ـ27/2/1386 صادرشده از شعبه 102 دادگاه جزایی چالوس که متضمن قرار منع تعقیب نسبت به تجدیدنظرخوانده آقای رسول– ط از اتهام تغییرکاربری غیرمجاز 250مترمربع از اراضی زراعی و باغ ها واقع در روستای عباس کلا چالوس می باشـد، نظر به اینـکه وصف جـزایی تغییرکاربری کمتر از مـساحت 500 متـرمربع زایل نشده است بلکه به کمتر از مساحت مذکور، عوارض تعلق نمی گیرد لذا دادگاه ضمن وارد دانستن تجدیدنظرخواهی به عمل آمده، مستنداً به فراز دوم بند ب ماده 257 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری دادنامه معترض عنه را نقض و جهت ادامه رسیدگی به مرجع محترم صادرکننده رای بدوی اعاده می نماید این رای حضوری و قطعی است.»

نظر به اینکه شعب مرقوم به شرح فوق با استنباط از تبصره یک اصلاحی سال 1385 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها مصوب1374 و ماده 3 این قانون آراء مختلف صادر کرده اند: شعبه پنجم با تصویب این تبصره، وصف کیفری مرتکبین تغییرکاربری اراضی زراعی و باغ ها به مسکونی در مساحت کمتر از پانصد مترمربع را منتفی دانسته، ولی شعبه دهم در نظیر مورد تعقیب کیفری متهم و مجازات وی را تجویز نموده است، لهذا در اجرای ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری طرح موضوع را جهت صدور رای وحدت رویه قضایی درخواست می نماید.

معاون قضائی دیوان عالی کشورـ حسینعلی نیّری

ج: نظریه نماینده محترم دادستان کل کشور

1ـ مستفاد از ماده یک و تبصره یک همین ماده از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی این است که قانون گذار مصداق تغییرکاربری را مواردی می داند که اراضی زراعی و باغ ها از حالت زراعی و باغ بودن خارج شود و به همین جهت در تبصره چهار از ماده یک احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و امثال آن را تغییرکاربری به حساب نیاورده است.

2ـ در مفاد تبصره یک ماده2 نیز استفاده می شود که احداث مسکن در اراضی زراعی و باغ ها تا پانصد مترمربع را که در زمره موارد استثناء شده موضوع تبصره 4 ماده یک آمده است تغییرکاربری نیست و قابلیت تعقیب جزایی ندارد.

3ـ موضوع ماده2 از همین قانون که برای موارد مذکور عوارض تعیین نموده است مربوط به جایی است که با مجوز کمیسیون مربوطه کل زمین یا باغ تغییرکاربری داده شده است و به همین جهت نگفته، عوارض قسمتی که تغییرکاربری داده شده است اخذ گردد، بلکه هشتاد درصد قیمت اراضی و باغ های مذکور به صورت مطلق آمده است.

بنابراین رای شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران را صائب می دانم.

د: رای وحدت رویه شماره 724ـ22/1/1391 هیات عمومی دیوان عالی کشور

تغییرکاربری اراضی زراعی تا 500 مترمربع، برای سکونت شخصی صاحبان زمین اگر با اجازه اعضای کمیسیون موضوع تبصره یک اصلاحی سال 1385 ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها باشد، طبق تبصره یک ماده دو این قانون فقط برای یک بار از پرداخت عوارض قانونی معاف خواهد بود.

مفاد این تبصره به معافیت از مجازات افرادی که بدون اخذ مجوز از کمیسیون مزبور اقدام به تغییرکاربری کرده اند دلالت نمی نماید؛ زیرا ماده 3 قانون مرقوم، این قبیل اشخاص را کلاً، قابل تعقیب دانسته و موارد استثنایی و خارج از شمول مجازات نیز در تبصره 4 همین ماده صراحتاً ذکر گردیده است؛ لذا به نظر اکثریت اعضای هیات عمومی دیوان عالی کشور تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی و باغ ها به منظور سکونت مطلقاً ممنوع و مرتکبین آن قابل تعقیب کیفری می باشند و رای شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر مازندران در حدی که با این نظر مطابقت داشته باشد صحیح و قانونی تشخیص می گردد. این رای طبق ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای کلیه شعب دادگاه ها و دیوان عالی کشور لازم الاتباع خواهد بود.

مهدی نائینی وکیل پایه یک دادگستری