اراضی موات

زمینهای موات در فقه جزء انفال بوده از اموال دولتی محسوب می شوند; طبق روایت «من احیی ارضا مواتا فهی له » هرکس حق احیاء و تملک آنها را دارد، اما شرایط زمان و افزایش جمعیت ایجاب می کند که این اذن کلی بر احیاء از عامه سلب شود تا کومت بتواند نیازهای جامعه را در تهیه مسکن مناسب برای آنها حل نماید. لذا قانونگذار با اذن ولی فقیه حق استفاده از احکام ثانویه برای تصویب موادی متناسب با مقتضیات و شرایط زمان را برای خود قائل شده است ; اما احکام ثانویه استثناء بر احکام اولیه است و نیز قاعده «الناس مسلطون علی اموالهم » ایجاب می کند که حق مالکیت ایجاد شده بر زمینهای موات که در اثر احیاء به دست آمده محترم شمرده شود; لذا خاصیت تخصیصی احکام ثانویه نسبت به احکام اولیه صرفا محدود به مکان و زمان است و نه بیش از آن.

در شرع مقدس اسلام، حرمت مال مسلمان همانند خون او پاس داشته می شود و مطابق قاعده «لاضرر و لا ضرار فی الاسلام » هرگونه ضرر و زیان وارد به حال باید توسط مسبب آن جبران گردد.
ماده ۹ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و املاک در امور کیفری مصوب ۲۸ شهریور ۱۳۷۸، انواع ضرر و زیانهای ناشی از جرم را بدین شرح طبقه بندی نموده است:
۱- ضرر و زیان مادی که در نتیجه ارتکاب جرم حاصل می شود.
۲- منافعی که ممکن الحصول است اما در اثر ارتکاب جرم، مدعی خصوصی از آن محروم می گردد.
آنچه در این مقاله مورد بررسی قرار می گیرد، نوع دوم ضرر و زیان مندرج در ماده فوق یعنی منافع ممکن الحصول است که در فقه از آن به «عدم النفع » تعبیر شده است. بدین منظور بدوا تعاریفی از عدم النفع ارائه می دهیم و سپس از تفاوت آن با تفویت منفعت عین سخن گفته، اقسام آن را ذکر می کنیم و در خاتمه به ماهیت عدم النفع از این جهت که آیا ضرر محسوب می گردد یا خیر، می پردازیم. مفهوم و تعریف موات
موات در لغت به معنی بیجان و مرده است (۱) و زمین موات اصطلاحا زمینی است که عمران و آبادی در آن نباشد. در تعریف موات در فقه و قانون تقاوتهایی مشاهده می گردد. فقها عموما موات را زمینی دانسته اند که به عللی بیکار افتاده باشد. امام خمینی رحمه الله در تعریف موات فرموده اند: «موات زمین معطلی است که انتفاعی از آن برده نمی شود یا به جهت قطع شدن آب آن یا برای استیلاء آبها یا ماسه ها یا شوره نمک یا سنگها بر آن یا به جهت بیشه شدن و پیچیده شدن نی و درختها در آن یا به جهت غیر اینها» . (۲) عبارت «به جهت غیر اینها» در تعریف فوق نشان می دهد که علل معطل ماندن زمین حصری نیست و معطل ماندن زمین به هر جهتی، آن را در شمول تعریف موات قرار می دهد.
شهید ثانی در شرح لمعه مشابه این تعریف را ارائه کرده، با این تفاوت که قید «و امثالها» را نیاورده است. این مطلب را نباید دلیلی بر حصری دانستن علل تعطیل زمین دانست: «زمین موات زمینی است که از آن استفاده نمی شود و به جهت بیکار ماندن آن یا به سبب نیزار شدن آن یا بریده شدن آب از آن یا فرو رفتن آب و مستولی شدن به آن » . (۳)
در فقه، زمین موات به دو نوع تقسیم شده است: ۱- زمین موات اصلی یا بالاصاله و آن زمینی است که سابقه عمران و آبادی نداشته باشد. باید توجه داشت نداشتن سابقه عمران به این معنا نیست که آن زمین هیچگاه آباد نبوده باشد، بلکه ممکن است روزگاری آباد بوده باشد اما ما از آن اطلاع نداشته باشیم، بنابراین شاید بهتر است بگوییم زمین موات اصلی، زمینی است که سابقه احیای آن معلوم نباشد; ۲- زمین موات عارضی که عبارت است از زمینی که سابقه احیا داشته و صفت موات بعد از حیات بر آن عارض شده باشد، در واقع زمین موات عارضی زمینی است که ما از سابقه احیای آن اطلاع داشته باشیم.
امام خمینی رحمه الله در اقسام زمین موات چنین آورده اند: «موات بر دو قسم است: اول موات اصلی و آن زمینی است که به ملک و احیا مسبوق نباشد، اگر چه احراز آن غالبا، بلکه بطور کلی مشکل و شاید ممنوع است و زمینی که مسبوق بودن آن به احیا معلوم نباشد، ملحق به آن می باشد. دوم موات عارضی است و آن زمینی است که خرابی و موات بعد از حیات و آباد بودنش بر آن عارض شود مثل زمین مندرسی که دارای آثار نهرها و مانند اینهاست و قریه های مخروبی که آثار آبادانی آن باقی مانده است » . (۴)
در خصوص تعریف موات در قانون، ابتدا به تعریف قانون مادر، یعنی قانون مدنی ایران می پردازیم. ماده ۲۷ قانون فوق در تعریف موات چنین مقرر داشته است: «املاکی که ملک اشخاص نمی باشند و افراد مردم می توانند آنها را مطابق مقررات مندرجه در این قانون و قوانین مخصوصه مربوط به هریک از اقسام مختلفه آنها تملک کرده و یا از آنها استفاده کنند مباحات نامیده می شود; مثل اراضی موات یعنی زمینهایی که معطل افتاده و کشت وزرع در آنها نباشد.»
ایراد وارد بر این تعریف آن است که از نظر قانون مدنی، زمینی که امروز بیکار باشد و در آن کشت و زرع نباشد، موات است; در حالی که بهتر است گفته شود «زمینی که در آن کشت و زرع نبوده باشد» ، یعنی از گذشته در آن کشت و زرع نبوده و حالا هم نیست. از طرفی عمران و احیا تنها شامل کشت و زرع نیست و هر نوع عملی که آن را از حالت معطل در آورد، احیا محسوب می گردد (۵) ; مانند احداث اعیانی. قانون مدنی در بیان حکم مالکیت بر زمین موات از فقه متابعت نموده و مالکیت آن را در صورت احیا برای احیاکننده شناخته است.
در قوانینی که بعد از انقلاب اسلامی در خصوص زمینهای موات و مقررات حاکم بر آن به تصویب رسید، تعاریف متفاوتی از موات داده شد. قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری مصوب ۵/۴/۱۳۵۸ که تنها چند ماه بعد از انقلاب اسلامی به تصویب رسید (و شاید به دلیل همین شتاب در تدوین آن دارای نقایصی شد) تعریفی از «موات » ارائه نکرده و آن را به آیین نامه اجرایی واگذار کرده است. ماده ۲ آیین نامه مذکور که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تدوین شده در تعریف موات چنین مقرر داشته است: «زمین موات زمینی است که معطل مانده و عمران و آبادی در آن به عمل نیامده باشد.» ادامه ماده مصادیقی برای احیا بر می شمارد و آنچه که جای ایراد است، در احصاء همین مصادیق است. بند یک ماده مقرر داشته زمینی که قبلا به صورت خانه بوده و این نکته در سند مالکیت زمین قید شده باشد، احیا شده محسوب می شود و در نتیجه موات نمی باشد. بنا به مفهوم مخالف این بند، املاکی که به ثبت نرسیده است، یا حتی در صورت ثبت، وجود اعیانی عمدا یا سهوا در سند مالکیت قید نشده باشد، باید موات محسوب گردد و در ردیف اموال دولتی قرار داده شود. در بند دو این ماده نیز یکی دیگر از مصادیق احیا آورده شده و آن عبارت است از زمینی که قبلا ساختمان بوده و بعدها ساختمان خراب شد، اما بقایای آن مشهود است. در این صورت معادل چهار برابر مساحت زیر بنای ساختمان، احیا شده محسوب می گردد. معلوم نیست قانونگذار بر چه مبنایی چهار برابر مساحت را احیا شده به حساب آورده است؟ از طرف دیگر، این مصداق زمین بایر در واقع همان اصطلاح «موات عارضی » در فقه می باشد.
در این ماده، هفت مصداق دیگر برای احیا زمین موات بر شمرده، که همگی مورد اشکال است، اما برای اطاله کلام از ذکر آنها خودداری می شود.
پس از قانون سال ۱۳۵۸ ماده ۳ قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۰ در تعریف اراضی موات چنین مقرر داشته است: «اراضی موات شهری زمینهایی است که سابقه عمران و احیا نداشته باشد.» این تعریف نیز تنها زمین موات بالاصاله را مورد توجه قرار داده است; زیرا شرط موات را نداشتن سابقه آبادانی دانسته و به این ترتیب همانند قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری، زمینهای بایر را نیز داخل در مصادیق زمین موات آورده است. همچنین با ذکر عبارت «نداشتن سابقه آبادانی » مشکلی را که در تعریف قانون مدنی از زمینهای موات وجود داشته، برطرف ساخته، بدین ترتیب تنها وضعیت کنونی زمین را مد نظر قرار نداده است.
قانون زمین شهری نیز که در سال ۱۳۶۶ به تصویب رسید، بر تعریف موات در قانون اراضی شهری تاکید کرد که از تکرار خودداری می شود.
قابل ذکر است که اصطلاح «موات عارضی » در فقه، منطبق با مفهوم «زمین بایر» در قوانین مصوب بعد از انقلاب اسلامی می باشد. بنابراین در قوانین مدون تنها یک نوع زمین موات داریم و آن عبارت است از زمینی که سابقه عمران و احیا نداشته باشد; به عبارت بهتر، زمینی است که ما از سابقه عمران آن اطلاع نداریم و راهی برای احراز آن نمی باشد. اما تعریف فقهی «زمین موات » دربرگیرنده زمین بایر نیز می باشد، چه سابقه احیا داشته باشد و چه نداشته باشد.
مالکیت زمین موات: زمینهای موات مسلما جزء اموال خصوصی نیست و در ردیف انفال قرار می گیرد. انفال اموالی است که به موجب مقررات شرعیه متعلق به شخص اول اسلام (پیامبر صلی الله علیه و آله، امام علیه السلام و در حال حاضر ولی فقیه) می باشد; زمینهای موات نیز از انفال می باشند. حضرت امام خمینی رحمه الله در تعریف موات بیان می دارند: «انفال چیزهایی است که امام علیه السلام بخصوص به خاطر منصب امامتش، مستحق آن می باشد; همانطور که به دلیل ریاست الهی و امامتی که پیغمبر صلی الله علیه و آله داشت، انفال متعلق به او بود. انفال چند چیز است… زمین مواتی که مورد استفاده نیست مگر اینکه آباد و اصلاح شود..» . (۶) .
همچنان که در تعریف موات بین متون فقهی و قوانین موضوعه اختلاف نظر وجود دارد از جهت احکام مربوط به مالکیت نیز این تفاوت به چشم می خورد. در خصوص مالکیت زمین موات، در فقه، باید گفت زمین موات اصلی بر طبق روایت مشهور «من احیی ارضا مواتا فهی له » ملک کسی است که آن را احیا می کند. در مالکیت زمین موات عارضی، باید این اراضی را به دو نوع تقسیم کرد: اول زمینی که مالک از آن اعراض کرده است، مثل قرائی که ساکنان آن کوچ کرده باشند. دوم زمینی که مجهول المالک است ; یعنی ممکن است مالک داشته باشد ولی مالک آن شناخته شده نیست. نوع اول موات عارضی بی تردید از انفال است و هر فردی می تواند آن را احیا کند، همچنان که در خصوص زمین موات بالاصاله گفته شد. البته در لزوم اذن امام علیه السلام در احیا اراضی فوق، اختلاف نظر است و صاحب جواهر اقوی را بر اخذ اذن امام علیه السلام دانسته است. (۷) در نوع دوم زمینهای موات عارضی، که همان اراضی مجهول المالک می باشد، گفته شده اذن امام در احیا لازم است. حضرت امام خمینی رحمه الله در خصوص مالکیت اراضی موات چنین اظهار داشته اند: «و اما قسم دوم، احوط آن است که با آن معامله مجهول المالک شود به اینکه از صاحب آن جستجو گردد و بعد از یاس از صاحبش، عین آن را از حاکم شرع بخرد و ثمن آن صرف فقرا شود و یا اینکه آن را از حاکم شرع در مقابل اجرت معینی اجازه می کند یا در صورت انتفاع از آن، اجرت المثل آن تقدیر می شود و وجه الاجاره به فقرا صدقه داده می شود و احوط آن است که از حاکم شرع طلب اذن نماید» . (۸)
در بررسی مالکیت زمینهای موات در قوانین موضوعه باید ابتدا به قوانین قبل از پیروزی انقلاب پرداخت. ماده ۲۷ قانون مدنی مالکیت اراضی موات را برای احیا کننده آن قرار داده است; بدین صورت که در تعریف مباحات، آن را املاکی دانسته که ملک اشخاص نیست و افراد مردم می توانند آنها را مطابق مقررات مندرج در این قانون و قوانین مربوط تملک کرده یا از آنها استفاده کنند. همچنین زمین موات را از مصادیق مباحات به شمار آورده است.
همچنانکه مشاهده می شود احکام قانون مدنی ایران در خصوص مالکیت زمینهای موات عینا از فقه برگرفته شده است.
قانون ثبت اراضی موات شهر تهران مصوب ۱۳۳۴ نیز در بیان مساله مالکیت اراضی موات مقرر داشته بود که از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، تقاضاهای ثبت در خصوص اراضی بایر بلاصاحب و موات در حومه تهران واقع در محدوده های ذکر شده در قانون فوق الذکر از هیچکس پذیرفته نخواهد شد و دولت مکلف به ثبت اراضی موات به نام خود است. طبق این قانون، فقط اراضی موات ثبت نشده متعلق به دولت می شد و مالکیت افراد بر اراضی موات ثبت شده همچنان محترم شمرده می شد.
قانون ثبت اراضی موات شهر تهران ضابطه ای غیر منطقی بر تفکیک زمینهای موات متعلق به دولت از زمینهای مواتی که ملک اشخاص محسوب می شود، قرار داده بود و آن ثبت ملک بود. ثبت اراضی و املاک در تشخیص حق مالکیت دارای اثر مهمی است، اما قدرت ایجاد مالکیت ندارد; زیرا چه بسا افرادی که مالک املاک و اراضی می باشند، اما هنوز آن را به ثبت نرسانده اند. لذا واگذار کردن سرنوشت اراضی موات به ثبت آنها تا زمان قبل از لازم الاجرا شدن یک قانون بسیار غیر عقلایی است.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ابتدا ماده یک قانون لغو مالکیت اراضی شهری (مصوب ۱۳۵۸) دولت را مکلف کرد که در داخل محدوده قانونی شهرها در هر منطقه به کسانی که طبق موازین و قوانین رژیم سابق مالک اراضی موات شناخته می شوند، اعلام نمایند که ظرف مدت معینی در عمران و آبادی این اراضی اقدام نمایند و اگر در مهلتی که دولت مقرر کرده، احیا صورت نگیرد، این اراضی بدون حق اولویت، بلا عوض به تصرف دولت در خواهد آمد. همچنین تبصره یک این ماده به کسانی که فاقد خانه شخصی برای سکونت بوده دارای زمینی هستند که طبق این قانون، موات محسوب می شود، مدت سه سال مهلت داده است که یک قطعه زمین کوچک را عمران نمایند تا بدین صورت از ثبت زمین به نام دولت جلوگیری شود.
همچنان که ملاحظه می شود، قانون لغو مالکیت اراضی شهری، ابتدا مالکیت افراد را در خصوص اراضی موات لغو نکرد، بلکه این مالکیت را بطور معلق مقرر داشته و مشروط به احیای آن در مهلت معین نموده است. تعیین مهلت احیا، مساحت قابل احیا و رفع ابهامات دیگر این قانون به آیین نامه اجرایی آن، که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تنظیم گشت، ارجاع شد که درباره آن سخن خواهیم گفت.
متعاقبا ماده پنج قانون اراضی شهری، مالکیت کلیه اراضی موات را به دولت داد و اسناد و مدارک مالکیت گذشته را فاقد ارزش قانونی دانست و تنها واگذاری اراضی موات را به افراد پس از تاریخ ۲۲/۱۱/۱۳۵۷ موجد حق مالکیت دانست. البته ماده ۶ این قانون یک مورد را از حکم کلی ماده ۵ استثنا ساخت و آن مربوط به اشخاصی است که طبق مدارک مالکیت رسمی از زمینهای موات شهری دارا بوده و از طرفی مسکن مناسب نداشته باشند که در این صورت در حد نصاب ماده ۸، یعنی حداکثر تا هزار متر مربع از زمین را در اختیار آنها گذاشته تا عمران و احیا نمایند. در صورت عدم احیا در مهلت مقرر، حق مذکور ساقط و زمین به دولت واگذار می گردد. تبصره ماده فوق، سند مالکیت عادی را نیز که مورد تایید مراجع ذی صلاح قرار گرفته است، مشمول حکم ماده کرده است.
ماده ۶ قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ در خصوص مالکیت زمینهای موات چنین مقرر می دارد: «کلیه زمینهای موات شهری اعم از آنکه در اختیار اشخاص یا بنیادها و نهادهای انقلابی دولتی یا غیر دولتی باشد، در اختیار دولت جمهوری اسلامی است و اسناد و مدارک مالکیت گذشته ارزش قانونی ندارد…» البته ماده هفت قانون زمین شهری نیز مانند قانون اراضی شهری با شرایط ذیل حق تملک اراضی موات را برای افراد حقیقی قائل شده است:
۱) داشتن مدارک مالکیت; ۲) عدم برخورداری از مزایای مواد ۶ یا ۸ قانون اراضی شهری; ۳) نداشتن مسکن مناسب; ۴) حد نصاب حداکثر هزار متر مربع; ۵) احیای زمین در مدت مناسب .
همچنانکه ملاحظه شد در قانون زمین شهری شرط داشتن سند مالکیت رسمی مورد لحاظ قرار نگرفته است.
با بررسی قوانین مصوبه مشاهده می گردد قانون مدنی از جهت بیان حکم مالکیت زمینهای موات، از متون فقهی پیروی کرده احیای زمین موات را سبب ایجاد مالکیت می داند. اما در قوانین دیگر شرط احیا بطور کلی نادیده گرفته شده و با قرار دادن معیار ثبت زمین حکمی کاملا مغایر با شرع قرار داده شده و اجرای تشریفات بر ضوابط ترجیح داده شده است. در قوانین مصوب بعد از انقلاب اسلامی، مالکیت زمینهای موات در وهله اول برای دولت قرار داده شده، لیکن با تحقق شرایطی، حق احیا را برای افراد نیز محفوظ داشته است.
در نقد و بررسی قوانین مصوب بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و بیان ویژگیهای آن ابتدا باید به قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری مصوب ۱۳۵۸ پرداخت. این قانون به دلیل جو انقلابی حاکم بر جامعه که تسریع در تغییر قوانین خلاف شرع را لازم می دانست، به سرعت تصویب شد و به دلیل همین ویژگی از کلیت برخوردار است، به گونه ای که وارد ماهیت امر نشده و جزئیات را موکول به تنظیم آیین نامه ای از سوی وزارت مسکن و شهرسازی کرده است. تصویب قانون با چنین کلیتی به نظر صحیح نمی آید، اما با توجه به طرز تفکر موجود در اوایل پیروزی انقلاب اسلامی مبنی بر اینکه مردم می توانند زمینی را که مالک آن خداست، تصاحب نمایند و نیز با توجه به هرج و مرجهای ناشی از غارت زمینها توسط افرادی سودجو، لزوم تصویب چنین قانونی به چشم می خورد. از طرفی این قانون نسبت به حقوق مکتسبه مالکان از انعطاف برخوردار بود و بر خلاف نام خود، مالکیت اراضی موات را لغو نکرد، بلکه با قرار دادن مهلت برای احیای اراضی، افراد را ترغیب به احیای زمینهای مواتی که در ملکیت داشتند، ساخت.
ویژگی دیگر این قانون، عدم عمومیت آن نسبت به کلیه اراضی موات است; با این توضیح که محدوده شمول این قانون طبق تصریح ماده یک فقط اراضی موات داخل محدوده قانونی ۲۵ مساله شهرها و در نقاطی که محدوده قانونی وجود ندارد، محدوده ای است که از طرف وزارت مسکن و شهرسازی تعیین و اعلام شده است.
در نقد قانون فوق باید گفت تعریف اراضی موات در این قانون آنچنان بی ضابطه و بر خلاف معیارهای شرعی و منطقی است که زمان حاکمیت آن با ایراد شورای نگهبان در مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۵۹ به پایان رسید: «… با توجه به تعریف آیین نامه مذکور که شامل اراضی بایر مسبوق به احیا، مثل اراضی زراعتی و باغها نیز می شود، و در بعضی مواردی نیز که استثناء شده قیودی که در آیین نامه اخذ شده، غیر شرعی به نظر می رسد، مشمول آیین نامه مذکور نسبت به زمینهای بایر مسبوق به احیا، غیر شرعی و خلاف قانون اساسی و غیر قابل اجرا تشخیص داده شد…» . (۹)
قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری عملا تغییری در وضع موجود ایجاد نکرد; زیرا به مالکان این اراضی فرصت داد تا در خصوص عمران ملک خویش اقدام کنند و بدون قرار دادن حد نصاب جهت احیاء، به مالکان هر مقدار زمین موات اجازه داد تا ظرف مهلت معین که می خواست در آیین نامه اجرایی ذکر شود، زمین خود را احیاء نمایند. البته در تبصره ماده یک، مهلت سه سال عمران را استثنائا برای اشخاصی قرار داد که قطعه زمین کوچکی دارند و فاقد منزل مسکونی هستند.
همچنانکه گفته شد، این قانون به علت وسعت نظر زیاد و عدم ایجاد منفعتی برای دولت، در مورخ ۵/۶/۵۸ با تصویب اصلاحیه و در مورخ ۲۵/۴/۵۹ با الحاق لایحه ای اصلاح شد; بدین صورت که حکم مذکور در تبصره ماده یک تایید شد اما ماده یک بطور کلی لغو گردید. بنابراین، زمینهایی که مساحت آنها زاید به حد نیاز مالک بود و یا مالک آن دارای منزل مسکونی بود و نیازی به منزل شخصی نداشت، بلافاصله به تملک دولت درمی آمد و اگر مالک فاقد خانه مسکونی بود، می توانست ملک را ظرف سه سال احیاء نماید. توجه به حقوق مالکانه افراد یکی از برجستگیهای این قانون است اما قانونگذار در پیمودن این راه تفریط کرد و به کلیه اشخاصی که مناصب مالی و سیاسی در رژیم گذشته داشته و از این طریق موفق به ثبت اراضی موات زیادی به نام خود شده بودند نیز حق احیاء داد; البته اصلاحیه وارد بر این قانون نقص فوق را رفع کرد.
قانون اراضی شهری در سال ۱۳۶۰ با ۱۷ ماده و ۱۴ تبصره با هدف اجرای اصول ۳۱، ۴۳، ۴۵ و ۴۷ قانون اساسی در جهت تامین نیازهای عموم به مسکن و همچنین جلوگیری از ایجاد بازار بورس روی زمین و حرکت در جهت مصالح کلی اقتصاد کشور، یعنی سوق سرمایه ها به بخشهای تولیدی زیربنایی (بخش کشاورزی و صنعتی) به تصویب رسید. از آنجا که محدود نمودن حقوق افراد در زمینه اراضی موات با توجه به روایت «من احیی ارضا مواتا فهی له » و اذن کلی در احیا، خلاف مبانی فقهی است، لذا ماده یک این قانون مبنای تصویب آن را مجوزی دانسته که حضرت امام خمینی رحمه الله در مورخ ۱۹/۷/۱۳۶۰ صادر نمودند. حضرت امام در پاسخ به استفتای رئیس مجلس شورای اسلامی وقت فرمودند: «آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام می شود و آنچه ضرورت دارد که ترک یا فعل آن مستلزم فساد است و آنچه فعل یا ترک آن مستلزم حرج است، پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثریت وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقت بودن آن، مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضع خود به خود لغو می شوند، مجازند در تصویب و اجرای آن، و باید تصریح شود که [اگر ] هریک از متصدیان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود، مجرم شناخته می شود و تعقیب قانونی و تعزیر شرعی می شود.»
با توجه به فتوای بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران باید گفت که قانون اراضی شهری بر خلاف احکام اولیه اسلام و بر طبق حکم ولی فقیه در خصوص استفاده از احکام ثانویه به تصویب رسیده است، لذا قانون فوق موقت و محدود به زمان ضرورت می باشد. به همین دلیل مدت اجرای قانون برای پنج سال و محدوده مکانی آن سراسر کشور تعیین شد. البته این قانون عام نبود و فقط شامل اراضی موات شهری می شد. (۱۰) و برخلاف قانون لغو مالکیت اراضی شهری وارد جزئیات شده و تا حدی از کلی گویی دوری جسته است.
ویژگی دیگر این قانون، بنیاد نهادن «کمیسیون تشخیص » می باشد که وظیفه تشخیص اراضی موات و عمران آنها را برعهده دارد. اعضای کمیسیون فوق با حکم وزرای دادگستری، مسکن و شهرسازی و شهردار محل تعیین می شوند و جلسات کمیسیون با حضور کلیه اعضا رسمیت می یابد و احکام آن با اکثریت آراء به تصویب می رسد.
قانون اراضی شهری با ایجاد رویه ای منطقی در تعیین مالکیت اراضی موات در ماده پنج بطور کلی زمینهای موات شهری را متعلق به دولت دانسته و مدارک مالکیت قبلی را اعم از سند رسمی و عادی از اعتبار انداخته است; سپس برای حفظ حقوق افراد در ماده ۶ به کسانی که طبق مدارک مالکیت رسمی زمینهای موات شهری را در اختیار دارند، اجازه داده است که حداکثر تا هزار متر مربع را طبق ضوابط مسکن و شهرسازی در ماده هشت قانون فوق، عمران و احیا نمایند، مشروط بر آنکه مسکن مناسبی نداشته باشند. البته قید «مناسب » در این قانون نسبی و مبهم است و این سؤال را مطرح می سازد که آیا می توان به شخصی که دارای مسکن است اما آن مسکن برای وی مناسب نیست و مطابق شان او شمرده نمی شود، اجازه احیاء و تملک اراضی موات داد.
تبصره ماده شش به کسانی که قبل از تصویب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری (۵/۴/۱۳۵۸) با اسناد عادی دارای زمین بودند و در مهلتهای تعیین شده قبلی از طرف مراجع مربوط تشکیل پرونده داده اند، در صورتی که تاریخ تنظیم سند عادی و صحت معامله از طرف مراجع ذیصلاح قضایی تایید گردد، اجازه عمران داده است.
همچنانکه گفته شد، عمر قانون اراضی شهری محدود به پنج سال، یعنی تا تاریخ ۸/۲/۱۳۶۶ بود و از این تاریخ تا زمان تصویب قانون زمین شهری (۲۲/۶/۱۳۶۶) خلا قانونی وجود داشت. قانون زمین شهری از بسیاری جهات شبیه قانون اراضی شهری است. این قانون نیز در مرحله اول، مالکیت زمینهای موات را برای دولت شناخته است (ماده ۶) و به عنوان استثناء به کسانی که طبق مدارک مالکیت، از زمینهای موات شهری در اختیار دارند، اجازه داده تا هزار متر زمین در اختیار داشته باشند به شرط اینکه اولا: مدارک مالکیت داشته باشند، ثانیا: از مزایای مواد ۶ و ۸ قانون سابق بهره مند نشده باشند، ثالثا: مسکن مناسب نداشته باشند و رابعا قطعه یا قطعاتی حداکثر تا هزار متر را در مدت مقرر احیاء نمایند.
در خصوص شرط مدرک مالکیت، باید گفت طبق تبصره ماده هفت، کسانی که قبل از تصویب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری با سند عادی دارای زمین موات بوده اند و در مهلتهای مقرر تشکیل پرونده داده اند یا صحت سند آنها مورد تایید مراجع ذیصلاح قضایی قرار گرفته، اجازه عمران دارند.
همچنانکه در قانون اراضی شهری دیده شد، در این قانون نیز تشخیص عمران و نوع زمین به عهده کمیسیون تشخیص است و تفاوت این دو قانون در مهلت اعتراض است که از ده روز در قانون اراضی شهری، به سه ماه در قانون زمین شهری تغییر یافته و در جهت نفع مالکان عمل شده است. تبصره ۱ ماده ۱۲، اعتراض به تشخیص وزارت مسکن را در دادگاه، مانع از اجرای مواد این قانون نمی داند و این ایرادی است که باید تصحیح گردد; زیرا بهتر است تصمیم کمیسیون بعد از قطعی شدن اجرا شود تا از اجرای عملیات بیهوده، اطاله وقت و بودجه و همچنین ورود خسارت در اثر اجرای حکم غیر قطعی جلوگیری به عمل آید. (۱۱)
یکی از نکات قابل توجه در این قانون، دخالت حوزه های ثبتی در اجراست. بنابراین قانون، حوزه های ثبتی موظف شدند در صورتی که حکم بر موات بودن زمین صادر شود، اسناد قبلی را باطل و به نام دولت سند صادر نمایند. از طرف دیگر هرگاه ملک شخصی در اراضی دولت یا شهرداری واقع شده باشد، صرف نظر از اینکه شخص مدرک مالکیت داشته باشد یا خیر موضوع به هیات حل اختلاف که در هر حوزه ثبتی تشکیل می شود، احاله می گردد. ماده ۱۴۸ اصلاحی مصوب ۲۱/۶/۱۳۷۰ قانون ثبت در این مورد مقرر می دارد که «در هر حوزه ثبتی هیاتهای حل اختلاف تشکیل شده و اعضای آن یکی از قضات دادگستری به انتخاب رئیس قوه قضائیه، رئیس ثبت یا قائم مقام وی و یک نفر خبره ثبتی به انتخاب رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک…» – تبصره ۳ همین ماده وظیفه هیات حل اختلاف را چنین بیان می دارد: «در مورد آن دسته از متقاضیانی که اعیان آنها در اراضی موات یا شهرداری ایجاد شده است، هیات پس از دعوت از نماینده مرجع ذیربط و احراز واقع چنانچه متقاضی فاقد واحد مسکونی باشد و زمین مورد تصرف بیش از ۲۵۰ متر نباشد، رای به انتقال ملک به قیمت منطقه ای می دهد والا در خصوص مازاد ۲۵۰ متر به قیمت عادله روز رای خواهد داد. و اگر متقاضی، واحد مسکونی دیگری داشته باشد رای به انتقال عرصه به قیمت عادله روز می دهد.»
تفاوت کمیسیون تشخیص وزارت مسکن و هیات حل اختلاف سازمان ثبت این است که در اولی تشخیص داده می شود که آیا زمین موات می باشد یا خیر، و در دومی بعد از رای کمیسیون تشخیص به موات بودن زمین، حکم را بیان می کند. تفاوت ماده ۱۴۸ قانون ثبت با ماده ۷ قانون زمین شهری در این است که اولا: در ماده هفت حکم مذکور لازم نیست زمین موات عمران شده باشد و هرگاه ملک شخصی موات اعلام شود، در صورت نداشتن مسکن مناسب، حق دارد آن را احیاء کند، اما ماده ۱۴۸ در مواردی کاربرد دارد که حکم به موات بودن زمین داده شده و در آن ساخت و ساز شده باشد. ثانیا: حد نصاب جهت احیاء در ماده ۷ ، قانون زمین شهری تا هزار متر مربع است اما در ماده ۱۴۸ حد نصاب ۲۵۰ متر ذکر شده است. ثالثا: طبق ماده ۷ زمین بطور مجانی به فرد داده می شود، اما در ماده ۱۴۸ لازم است که فرد قیمت منطقه ای را به دولت بپردازد تا مالک شود. رابعا: ماده ۷ قانون زمین شهری حق تملک بیش از هزار متر را نداده است، اما طبق ماده ۱۴۸ شخص می تواند اضافه بر ۲۵۰ متر را بدون محدودیت، تا هر مقدار که در زمین اعیانی احداث کرده، مالک شود، با این تفاوت که بهای اضافه بر ۲۵۰ متر را باید به قیمت عادله روز بپردازد.
ایرادی که بر ماده ۱۴۸ قانون ثبت وارد است قید «قیمت عادله روز یا ارزش معاملاتی روز» می باشد. از آنجا که حق مالکیت فرد به زمین موات با احیاء ایجاد می شود; باید قیمت را بر اساس بهای زمان احیاء محاسبه کرد نه قیمت عادله روزی که ماده ۱۴۸ اجرا می شود. از طرفی اجرای ماده ۱۴۸ قانون ثبت در خصوص ملک، پس از تقاضای مالک اعیانی، مدت زیادی حتی بیش از ده سال طول می کشد و در این مدت علاوه بر اینکه مالک از اجرای حقوق مالکانه خود بر زمین، از جمله تجدید ساخت و ساز و نقل و انتقال محروم است، بعد از رسیدگی به پرونده در حوزه ثبتی نیز ضرر بزرگ دیگری به او وارد می شود که همان تقویم قیمت مازاد بر ۲۵۰ متر بر اساس بهای معاملاتی روز می باشد.
در پایان لازم به ذکر است در خصوص اراضی موات، قوانینی بیش از آنچه در این مختصر ذکر گردید، به تصویب رسیده است; از جمله لایحه قانونی راجع به لغو مالکیت اراضی موات واقع بین محدوده ۲۵ ساله قانونی شهر تهران و حریم استحفاظی آن مصوب ۶/۱/۱۳۵۹، قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب ۳۰/۹/۱۳۶۵ ، آیین نامه اجرایی آن مصوب ۸/۷/۱۳۶۶ و غیره.
آنچه در این مقاله مورد بررسی قرار گرفت، قوانینی بود که خطوط اصلی را ترسیم کرده و از این جهت دارای اهمیت بسیاری در تمیز زمینهای موات و احکام مالکیت حاکم بر آنان می باشند. از آنجا که مبنای صدور موادی از قانون همانطور که در تبصره ۱۱ ماده ۹ قانون زمین شهری ذکر گردیده است، اذن ولی فقیه (حضرت امام خمینی رحمه الله) بوده و محدوده مکانی و زمانی آن مشخص گردیده بود و با عنایت به اتمام مهلت اجرای ماده ۹ قانون زمین شهری سایر مواد قانون فوق در خصوص زمینهای موات همچنان قابل اجرا می باشد.